Der Council of Economic Policies (CEP) präsentiert heute in Bern einen Bericht zu den Steuerausgaben, also Steuererleichterungen (Tax Expenditures Country Report) in der Schweiz. Das CEP – zusammen mit seinem Partner, dem Deutschen Institut für Entwicklung und Nachhaltigkeit (IDOS) – ist die Institution hinter dem Indikator für Transparenz der Steuerpolitik (GTETI) sowie etwa zehn Berichten über Steuerausgaben für andere Länder. Alle diese Arbeiten sind auf der Website Tax Expenditures Lab zugänglich. Agustin Redonda, Senior Fellow des CEP und Co-Autor des Berichts mit Professor Peter Hongler von der Universität St. Gallen, beantwortet Allnews-Fragen:
Est-ce que le pays accorde davantage d’allégements fiscaux que d’autres pays?
Es ist nicht leicht darauf eine Antwort zu finden. Steuererleichterungen werden als Abweichung vom Referenzsteuersystem definiert. Aber jedes Land definiert sein Referenzsystem, und diese Definitionen können teilweise sehr unterschiedlich sein. Es existiert kein internationaler Standard in dieser Hinsicht, weshalb es schwierig ist, Steuerausgaben zwischen Ländern zu vergleichen.
«Nous savons donc qu’en moyenne, les gouvernements dépensent autour de 4% du PIB en allègements fiscaux.»
Wir wissen also, dass Regierungen im Durchschnitt etwa 4% des BIP an Steuererleichterungen ausgeben.
Cela dit, nous disposons d’une base de données, la Global Tax Expenditures Database (GTED), fruit d’une récolte de données publiques et officielles. Nous savons donc qu’en moyenne, les gouvernements dépensent autour de 4% du PIB en allègements fiscaux. Les écarts sont énormes. En Europe, par exemple, cela va de 14% du PIB aux Pays-Bas à moins de 1% du PIB en Allemagne. Toutefois, cela dépend de la définition technique propre à chaque pays et de ce qu’il décide de publier. L’hétérogénéité, en termes de qualité et portée des rapports officiels de dépenses fiscales, est assez considérable. Dans notre report, nous montrons que la Suisse a un problème significatif à ce sujet.
L’OCDE procède à un travail d’harmonisation et un taux plancher a été défini, mais existe-t-il un tel effort en matière d’allègements fiscaux?
Ja. Die internationale Vereinbarung unter der Schirmherrschaft der OECD zur Mindesteffizienzbesteuerung der Gewinne wurde auf einem effektiven Mindeststeuersatz von 15% getroffen – ein effektiver und kein gesetzlicher Satz, der daher steuerliche Anreize wie Steuererleichterungen einschließt. Die OECD arbeitet also an einer Form der „teilweisen Harmonisierung“, die vorsieht, Anreize in die Berechnung des effektiven Steuersatzes zu internalisieren. Zum Beispiel beschränkt das Abkommen die Nutzung bestimmter steuerlicher Anreize und bestimmter Vorzugsregime, während den Rechtsordnungen die Freiheit bleibt, durch Steuersätze und Instrumente zu konkurrieren, die den Normen entsprechen.
«L’OCDE est donc en train de mettre en place une forme « d’harmonisation partielle » qui prévoit d’internaliser les incitations fiscales».
Die Nutzung von Patentboxen und Superabzügen für F&E durch die Schweizer Kantone ist ein Beispiel.
Est-ce que vous cherchez à mesurer la transparence fiscale en matière d’allègements fiscaux ou les gains en termes de compétitivité fiscale?
Unsere Forschung zeigt, dass die Schweiz jährlich rund 25 Milliarden Franken an Steuererleichterungen ausgibt, ohne jene der Kantone einzubeziehen.
Es muss jedoch einige sehr wichtige Aspekte präzisiert werden. Steuerausgaben sind per se weder gut noch schlecht. Sie gehören zu den Instrumenten der Steuerpolitik, ebenso wie Subventionen. Bezüglich der Schweiz besteht das Problem im Mangel an Transparenz. Diese Zahl von 25 Milliarden ist als Größenordnung zu interpretieren, denn wie mehrfach von der ESTV, dem Parlament sowie der SBB anerkannt wurde, kann die Regierung die tatsächlichen Kosten ihrer Steuererleichterungen nicht präzise schätzen.
Le problème est-il celui de l’efficacité fiscale?
Der Bundesrat hat kürzlich ein umfassendes Haushaltsentlastungsprogramm gestartet, um die Einhaltung des Schuldenbremse zu wahren und das Entstehen struktureller Defizite zu vermeiden. Das Paket sieht vor allem Ausgabenkürzungen vor, rund 1,4 Milliarden CHF im Jahr 2027 und fast 2 Milliarden ab 2029. Ein Ansatz könnte darin bestehen, die Steuererleichterungen in die Überlegungen einzubeziehen, um zu prüfen, ob Spielraum für eine Rationalisierung der Steuererleichterungen besteht, die dazu beitragen könnte, die Budgetzwänge zu mildern. Aber aufgrund fehlender Daten kann diese Diskussion nicht vertieft geführt werden.
Pouvez-vous expliquer d’où viennent ces 25 milliards d’allègements?
Es handelt sich um 25 Milliarden Franken an Steuererleichterungen auf Bundesebene. Der letzte offizielle Bericht zu den Steuerausgaben in der Schweiz stammt aus dem Jahr 2011. Und die meisten Schätzungen des Fehlbetrags beruhen auf den zu dieser Zeit in Bern für 2005 erhobenen Steuerdaten, die auf die Gesamtschweiz extrapoliert und auf die Gegenwart übertragen wurden.
Est-ce que cela signifie que la réalité n’est peut-être pas de 25 milliards, non?
Es handelt sich um den offiziellen verfügbaren Betrag. Er ergibt sich aus einem Bericht, der auf einen Postulat zur steuerlichen Wettbewerbsfähigkeit reagiert hat. Ein Abschnitt widmet sich der Schätzung der Steuererleichterungen, nämlich 24,4 Milliarden. Doch offensichtlich ist die Zahl von 25 Milliarden keineswegs eine präzise Schätzung.
«Les dix principaux allègements fiscaux coûtent 16 milliards de francs et représentent plus de 60% du manque à gagner».
Ein weiteres Problem ist der Mangel an Daten auf Ebene jeder Steuerentlastung. Laut dem Bericht von 2011 kosten die zehn größten Steuererleichterungen 16 Milliarden Franken und machen mehr als 60% des gesamten Fehlbetrags aus. Die erste betrifft die obligatorischen Beiträge zur zweiten Säule, 3,5 Milliarden Franken pro Jahr, dann Dienstleistungen, die von reduzierten Mehrwertsteuersätzen profitieren, 2,2 Milliarden Franken, Mehrwertsteuerbefreiungen bei Immobiliengeschäften, 2 Milliarden Franken, Sozialleistungen im Gesundheitswesen, 2 Milliarden Franken.
Vous dites que vous n’avez pas une approche normative, mais en réalité ne critiquez-vous pas des allègements décidés par le parlement ou le peuple?
Nein. Wir beurteilen nicht die Qualität dieser politischen Maßnahmen. Wir kritisieren den Mangel an Informationen, der der Regierung, dem Parlament und dem Schweizer Volk helfen könnte, eine genaue Schätzung der Kosten der Steuererleichterungen zu erhalten und gegebenenfalls eine Wirkungsanalyse durchzuführen. Dies würde beispielsweise ermöglichen zu erkennen, ob die Kosten der Erleichterungen für die zweite Säule gerechtfertigt sind oder nicht. Ebenso profitieren wahrscheinlich hohe Einkommen stärker als der Durchschnitt, daher könnten die Behörden das Ausmaß dieser Auswirkungen analysieren. Das bedeutet nicht, dass die Regierung diese Steuererleichterung abschaffen sollte, aber eine solche Information würde den Politikgestaltungsprozess in diesem Bereich sicherlich verbessern.
Die Schweiz figure dans le dernier quart du classement en matière de transparence des allègements fiscaux. Qui sont les meilleurs au plan international?
In Bezug auf die Qualität der Berichte sind die besten Beispiele für Transparenz bei Steuererleichterungen Indonesien und Südkorea. In Europa gehören die Niederlande, Frankreich und Deutschland zu den Besten. Es besteht eine Korrelation zwischen dem wirtschaftlichen Entwicklungsstand und der Platzierung in der Transparenzrangliste, aber sie ist nicht perfekt. Zum Beispiel finden sich Benin und Niger unter den Top-20.
Sur 116 pays -soit tous les pays qui ont publié un rapport sur les dépenses fiscales, la Suisse est 89e.
Von 116 Ländern – das heißt alle Länder, die einen Bericht über Steuerausgaben veröffentlicht haben – liegt die Schweiz auf dem 89. Platz.
Votre étude met en lumière un problème d’infrastructure institutionnelle pour la Suisse. Qu’entendez-vous par là?
In der Schweiz ist das Steuersystem gut entwickelt und die Dezentralisierung funktioniert. Doch die Schweiz leidet an technischen Lücken, beispielsweise beim Austausch von Steuerdaten. Jeder weiß, dass der Steuerpflichtige seine Steuererklärung an seinen Kanton sendet. Es liegt an ihm, die Informationen, die er erhält, mit dem Bund zu teilen oder nicht. Es gibt Ausnahmen, wie in Bern, die meisten kantonalen Steuerverwaltungen verzichten darauf. Eine parlamentarische Initiative zum Austausch nicht-anonymisierter Steuerdaten wurde abgelehnt. Eine Gegeninitiative bringt das Thema erneut auf den Tisch in Bezug auf anonyme Daten.
Pour être clair, il ne s’agit pas d’harmoniser les taux ou d’autres politiques fiscales, mais de disposer des données afin d’évaluer le coût fiscal et l’impact des dépenses fiscales dans la Confédération. Aujourd’hui il est possible de s’y attacher compte tenu des technologiques à disposition et sans courir un cyber-risque.
Um es klar zu sagen: Es geht nicht um die Angleichung von Steuersätzen oder anderen Steuerpolitikmaßnahmen, sondern darum, Daten zu haben, um die fiskalischen Kosten und Auswirkungen der Steuerausgaben der Konföderation zu bewerten. Heute ist es möglich, sich daran zu machen, angesichts der verfügbaren Technologie und ohne cyberrisiko.
Le problème est donc technique mais, comme souvent le cas, aussi politique. Moi, je donne ma vision d’expert mais il appartient, évidemment, au parlement de prendre cette décision.
Das Problem ist also technisch, aber wie so oft auch politisch. Ich gebe meine Expertenperspektive, aber es liegt natürlich am Parlament, diese Entscheidung zu treffen.
D’ailleurs, cette manque de données n’applique pas aux cantons, vue qu’ils ont accès aux donnes des contribuables…donc, il n’y a pas de raisons pour que les cantons ne publient pas les couts des allégements fiscaux dans ces propres coffres publics.
Übrigens gilt dieser Mangel an Daten nicht für die Kantone, da sie Zugang zu den Steuerdaten der Steuerzahler haben… daher gibt es keinen Grund, warum die Kantone die Kosten der Steuererleichterungen nicht in ihren eigenen Haushalten veröffentlichen sollten.
Est-ce qu’une meilleure transparence fiscale conduit à une meilleure compétitivité fiscale?
In Wirklichkeit geht es nicht um Wettbewerbsfähigkeit. Der steuerliche Wettbewerb zwischen den Kantonen sollte nicht beeinträchtigt werden. Im Gegenteil, er könnte davon profitieren, da die Kantone mehr Informationen darüber hätten, was die anderen Kantone im Bereich der Steuererleichterungen tun.
Serait-il préférable de réduire les allègements fiscaux?
Wichtiger als meine Meinung ist, dass der Bundesrat – obwohl er nicht von der Abschaffung der Steuererleichterungen spricht – ausdrücklich erklärt hat, dass die steuerlichen Ausgaben zugunsten anderer Instrumente wie direkte Subventionen reduziert gehören.
L’article 7, lettre g), de la loi sur les subventions (LSu) stipule qu’il convient en principe d’éviter tout soutien financier par le biais des allégements fiscaux. Dans son message relatif à la loi, le Conseil fédéral a souligné les inconvénients majeurs liés au recours aux allègements fiscaux: «Elles portent atteinte au principe constitutionnel de l’imposition selon la capacité contributive et, par extension, au principe d’équité fiscale, si elles sont utilisées pour atteindre des objectifs non fiscaux. Elles limitent le contrôle exercé par l’autorité et le Parlement sur l’activité à promouvoir. Souvent, il n’est pas possible d’évaluer leurs implications financières. Elles échappent donc à tout examen minutieux et, par conséquent, à toute modification ou abrogation, et risquent, sans que personne ne s’en aperçoive, de se transformer au fil des ans en une véritable multitude de subventions indésirables.»
Für mich sind Steuerausgaben lediglich ein Instrument der Politik… sie sind weder gut noch schlecht an sich. Aber es ist klar… ich halte es für schwierig, die Verwendung von Steuererleichterungen zu rechtfertigen, wenn man sie weder schätzen noch bewerten kann.
Est-ce un problème si les allègements portent aussi bien sur les personnes physiques que les entreprises?
Dies ist ein sehr interessanter Punkt. Die Ungenauigkeit der Daten wird durch die teilweise Abdeckung der Schätzungen des Fehlbetrags verschärft. Die Daten zur direkten Bundessteuer basieren ausschließlich auf Steuererleichterungen zugunsten natürlicher Personen. Diejenigen zugunsten von Unternehmen konnten nicht geschätzt werden. Das spiegelt sich in beiden Schätzungen wider, die auf kantonaler Ebene veröffentlicht wurden. Ja… es wurden nur zwei Studien durchgeführt: Die erste von der Eidgenössischen Administration über die Steuererleichterungen für natürliche Personen im Kanton Zug im Jahr 2011, geschätzt auf 174 Millionen Franken. Kürzlich, im Jahr 2025, veröffentlichte der Kanton Zürich ebenfalls einen Bericht über natürliche Personen mit geschätzten Kosten von 4,8 Milliarden Franken. Wir beobachten, dass es keine Schätzung der Steuererleichterungen für Unternehmen gibt.
Il importe d’ajouter que l’Administration fédérale des contributions travaille sur un nouveau rapport sur les dépenses fiscales, en réponse à une initiative parlementaire demandant de quantifier le coût des allègements fiscaux…au meilleur de ma connaissance, le rapport ne sera toutefois pas publié avant 2027 et ne déclenchera non plus un processus institutionnel aboutissant à la publication d’un rapport annuel sur les allégements fiscaux.
